Por Em meio a um turbilhão de acontecimentos e emoções, dirigimo-nos ao final do processo eleitoral mais dramático desde a redemocratização do final da década de 80. Pela primeira vez, um Presidente da República iniciará seu mandato com gigantesca oposição no Congresso Nacional. A heterogeneidade da população, as desigualdades regionais, as assimetrias do pacto federativo, o sistema proporcional para as cadeiras legislativas, características essas que tendem à fragmentação partidária na composição do Parlamento, nunca antes estiveram tão polarizadas, a evidenciar uma necessidade perene de composição do Poder Executivo com grandes coalizões de sustentação político-partidárias para que se possa cogitar o mínimo de governabilidade.
Em que pese, o presidencialismo de coalizão se notabilizar como um sistema híbrido, existente no Brasil desde 1988, derivado “do arranjo institucional brasileiro, ao estabelecer um Presidente da República forte e altamente demandado, com um Parlamento provido de múltiplos instrumentos de controle[i]” não se tem notícia, pelo menos em tese, de um início de Governo com a necessidade tão evidente de constante composição.
Disto resultará, provavelmente, que muitas pautas, de grande importância para o novo Executivo e para o Parlamento dependam, sobremaneira, de negociações, acordos e ajustes que, embora não se caracterizem como inovações do sistema, ainda pairam no imaginário ingênuo como formas ou expressões de embustes do sistema político, geralmente, interpretados como “acordos espúrios”.
Somado a isso, o presidencialismo de coalizão estará inserido em um contexto jurídico de alta discricionariedade interpretativa, onde a interpretação não deriva de um método claro, as possibilidades semânticas cedem à popularidade ou impopularidade do resultado valorativo e busca histérica pela eficiência viabiliza quadros mentais paranoicos ideológicos.
Será nesse contexto onde ocorrerão as principais composições entre os Poderes da República e seu desenvolvimento dependerá, sobretudo, do intercâmbio de informações para a tomada de decisão e, consequentemente, da atuação de lobistas que possam realizar a ponte de aproximação entre a heterogeneidade das ideologias partidárias.
Ocorre que os imaginários popular e jurídico ainda vinculam e atribuem à prática do lobby a percepção de se tratar de uma atividade ilícita onde os participantes se valem do oferecimento de vantagens indevidas aos servidores públicos, temporários ou não, com a finalidade de alcançar seus objetivos, de forma a tornar equivalentes os conceitos de lobby e corrupção.
Trata-se de um evidente equívoco, sendo absolutamente relevante estabelecer limites de distinção entre as práticas de forma que uma visão turva sobre o assunto não impeça que o sistema político brasileiro, com suas características e peculiaridades, funcione dentro das balizas constitucionais e legais.
A propósito do assunto Conrado Almeida Correa Gontijo[ii] demonstra que a atividade do lobby se constitui em um derivado importante do direito de petição, presente, por exemplo, na reunião da Assembleia Constituinte quando diversos grupos “vinculados a trabalhadores, empresários, empregados de empresas públicas, magistratura, Ministério Público, entidades religiosas”, entre outros, estavam a pressionar a elaboração da Carta da República com a finalidade de ver seus interesses contemplados.
O lobby, portanto, não pode e nem deve ser interpretado, aprioristicamente, como uma forma espúria de atuação de grupos privados ou de agentes públicos. Trata-se de um processo cuja finalidade é influenciar os processos de tomada de decisão da administração pública de forma a preservar ou promover os interesses do grupo representado. O lobby, inclusive, é reconhecido como lícito e legitimo pela própria OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) ao caracterizá-la como uma atividade composta por “comunicações, orais ou escritas, com um oficial público, para influenciar a legislação, a política ou as decisões administrativas[iii]”, valendo-se de diversas estratégias de atuação, tais como a apresentação de memoriais técnicos, palestras, reuniões, participação em audiência públicas, apresentação de propostas de reforma de normas vigentes, campanhas publicitárias, etc[iv], as quais servem de canal de comunicação entre os interesses representados e os decision makers da administração pública.
Na prática, o lobby desenvolve um importante papel de aproximação entre a comunidade e os agentes públicos responsáveis pelas decisões, bem como promove aumento da qualidade técnica das decisões a serem tomadas, sendo vetor de considerável importância para a promoção de valores democráticos.
Diferentemente, o crime de corrupção opera sobre outra lógica de atuação. Não se trata da apresentação de dados para a promoção de valores constitucionais ou democráticos. Previstos nos artigos 317 e 333 do Código Penal, os crimes de corrupção passiva e ativa buscam deturpar a função pública, maculando os princípios de atuação esculpidos no artigo 37 da Constituição Federal.
Na corrupção passiva (CP/317) pune-se o funcionário público, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, de vender ou procurar vender, direta ou indiretamente, em razão da função pública, vantagem indevida. Em outras palavras, pune-se o agente público que se distancia do dever de legalidade, probidade, moralidade e transparência típicos da função pública e passa a agir para satisfazer interesse pessoal.
Já na corrupção ativa (CP/333), o particular oferece ou promete vantagem indevida para que o funcionário público pratique, retarde ou omita ato de ofício. Em ambos os casos, estabelece-se uma forma de mercancia, semelhante à compra e venda, mediante a entrega ou à promessa de entrega de vantagens ilícitas em troca de decisões estatais.
Para a caracterização do crime de corrupção necessária a existência de uma relação de proximidade entre a vantagem oferecida, prometida ou concedida e a consequente prática de um ato ou decisão do agente estatal em direção contrária ao interesse público, independentemente do valor econômico envolvido.
Ademais disso, pouco importa que o ato praticado pelo funcionário público seja lícito (corrupção imprópria) ou ilícito (corrupção própria). A corrupção estará caracterizada se o ato praticado pelo funcionário público decorrer do pacto sceleris, isto é, da promessa, concessão ou solicitação da vantagem, sendo indiferente que a vantagem ilícita seja, realmente, recebida pelo funcionário público, caracterizando, portanto, espécie de crime formal que não exige a presença do resultado material.
Outro dado extremamente relevante para configuração da corrupção diz respeito ao ato praticado. Isto é, somente pode-se afirmar a existência do crime caso a promessa, o pedido ou a oferta de vantagem esteja relacionada a um ato que seja de competência do funcionário público, compreendido nas suas específicas atribuições funcionais. A esse respeito, no julgamento da Ação Penal 470 (Mensalão) inúmeras foram as referências ao precedente constituído pela Suprema Corte na Ação Penal 307, sendo reconhecido que o ato de ofício a ser praticado pelo funcionário público deve ser aquele que está inserido no seu âmbito de competência.
Como se verifica a confusão entre os conceitos de corrupção (passiva e ativa) e o lobby decorrem apenas de interpretações que ultrapassam as possibilidades e limites semânticos da norma à interpretar, cedendo espaço para quadros mentais paranoicos que, geralmente, alimentam rasteiras discordâncias políticas. Enquanto a corrupção, em quaisquer de suas manifestações, subvertem princípios de atuação da administração pública, o lobby, por sua vez, atua como esforço de convencimento, por meio de argumentos técnico-racionais, de forma a influenciar na decisão do agente público.
A figura criminosa, reflete um pacto ou acordo ilícito de forma a enaltecer interesses privados do particular e do funcionário público. Já o lobista defende um interesse e procura contribuir para a melhor decisão, oferece para tanto, nada mais que argumentos técnicos, sem a negociação de vantagens, de qualquer natureza, que afastem o agente público dos princípios da legalidade, impessoalidade ou probidade.
Nesse ambiente, nos próximos anos, diante da heterogeneidade e fragmentação do Congresso Nacional, da natural e saudável relação de freios e contrapesos entre os Poderes da República, a necessária composição entre Executivo e Legislativo será fundamental para governabilidade do país e a interpretação desse processo deverá considerar, com bastante serenidade, que a atividade de lobby não se confunde com o crime de corrupção, sob pena de se inviabilizar qualquer composição inerente ao sistema de Presidencialismo de coalizão.
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